Конституцията на РБ (КРБ) и Законът за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), предвиждат отговорност на Държавата за вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия или бездействия. Но може ли да бъде ангажирана тази отговорност ако с определени действия, а именно с промяната на закон, Държавата е накърнила оправданите правни очаквания на субекта на променената законова норма? Следва ли въпросният закон да бъде отменен като противоконституционен за да могат засегнатите правни субекти да предявят претенции за щети?
И всъщност кое право се нарушава, националното или правото на общността? За да отговорим на тези въпроси ще анализираме европейската съдебна практика, както и тази на Конституционния съд и Върховния касационен съд.
Прекратяване на производството за придобиване на гражданство за инвестиции
В този материал ще разгледаме случай на гражданин на трета страна, който е кандидатствал за придобиване на българско гражданство за инвестиции по (отменения) чл. 14а, ал. 1, т. 6, буква „б“ от Закона за българското гражданство (ЗБГ). След като чужденецът преминава всички етапи на процедурата и извършва необходимите инвестиции, неговата молба е одобрена от Съвета по гражданство и изпратена до Президента на Р България за издаване на указ.
Междувременно обаче, с изменението на ЗБГ (ДВ бр. 26 от 2022 г.) се отменя нормата на чл. 14а. На това основание, администрацията на Президента прекратява производството по натурализация, в следствие на което кандидатът не получава българско гражданство.
Правна сигурност и оправдани правни очаквания
Принципите на правната сигурност и оправданите правни очаквания дават възможност на правните субекти да могат да предвиждат последиците от своите действия. Тези принципи имат за цел да ограничат възможностите на държавата да променя резултатите от вече настъпили правни събития. Това разбира се не може да променя политиката на управлението, ако общественият интерес го изисква, но този интерес следва да бъде ясно дефиниран и обоснован.
Основните принципи на правна сигурност и правни очаквания играят важна роля и в българското правораздаване, тъй като българските съдилища са длъжни да прилагат надлежно и европейското право. Доколко обаче неприлагането на тези принципи би могло да се тълкува като незаконосъобразно действие или бездействие по смисъла на ЗОДОВ? Именно на този въпрос ще се опитаме да отговорим в този материал.
Принципът за правна сигурност не е абсолютен
Важно е да се отбележи, че принципът за правна сигурност и оправдани правни очаквания не са абсолютни. Например, при едно предварително изпълнение на не влязъл в сила административен акт, бенефициентите на този (неокончателен) акт изпадат в положение на правна несигурност. Това е правно обосновано, а и бенефициентите могат да избегнат изпадането в правна несигурност, като просто изчакат актът да влезе в сила, без да се възползват от правото си на предварително изпълнение.
Друга, достатъчно екзотична хипотеза, в която правните очаквания не следва да се разглеждат като оправдани, е нормата на чл. 292, ал. 1, т. 2 от Наказателния кодекс (НК). В този случай, „лъжесвидетелят“ може да се откаже от лъжливото си свидетелстване в определен срок, който срок обаче зависи само от обстоятелства, върху които „лъжесвидетеля“ няма контрол. По този начин, макар че НК предвижда освобождаване от наказателна отговорност ако извършителят се откаже от лъжливото си свидетелстване, то е възможно той да няма да има възможност да го стори, ако например срещу него бъде повдигнато обвинение в кратък срок. Така нормата на НК, макар и да дава възможност за освобождаване от наказателна отговорност, по никакъв начин не гарантира на субекта правото му да се възползва от него.
Принципът за правна сигурност в практиката на Съда на Европейския Съюз (СЕС)
Принципът за правна сигурност и оправдани правни очаквания е залегнал дълбоко в практиката на СЕС. Най-общо казано, държавата следва да съблюдава три основни принципа:
- Да осигури предвидима и ясна законодателна база;
- Нормативните актове да нямат ретроактивно действие, освен в изключителни случаи;
- Нормативната уредба да е съгласувана.
Според СЕС (виж EU:C:2015:145), право да се позове на принципа на оправданите правни очаквания, има всеки правен субект, у когото институция на Съюза е породила основателни надежди с конкретни уверения, които му е предоставила. Ако обаче предпазливият и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на мярка на Съюза от естество да засегне неговите интереси, той не може да се позовава на този принцип, когато съответната мярка бъде приета. С други думи, за да има надлежно позоваване на принципа на оправдани правни очаквания, конкретната норма не трябва да съдържа никакви предварително предвидими хипотези за нейното неизпълнение.
Според съдебната практика правото да се иска защита на оправданите правни очаквания предполага наличието на три условия. Първо, администрацията на Общността трябва да е предоставила на заинтересованото лице конкретни, безусловни и безпротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници. Второ, тези уверения трябва да са от естество да породят легитимно очакване в съзнанието на този, до когото са адресирани. Трето, дадените уверения трябва да бъдат съобразени с приложимите норми (Решение на Първоинстанционния съд от 23 февруари 2006 г. по дело Cementbouw Handel & Industrie / Комисия, T‑282/02, Recueil, стр. II‑319, точка 77 и цитираната съдебна практика).
EU:T:2009:27
Гражданство за инвестиции – по същество договор с Държавата
Но в нашия случай, нормата на отменения чл.14а от ЗБГ предвижда възможността българско гражданство да получи всеки чужденец, който е изпълнил законовите изисквания, включително извършването на инвестиция. Макар законовата норма да не гарантира издаване на Указ на Президента, тя не е поставена под никакво условие. Всъщност законовата разпоредба по своят характер има характеристики на договор по чл. 8 от ЗЗД. По същество държавата изисква от чужденеца да извърши инвестиция в националната икономика, като в замяна чужденецът може да получи българско гражданство. Предполага се, че и двете страни (държавата и чужденецът) имат изгода от този „договор“. Държавата получава капиталов ресурс, а чужденецът – българско гражданство, което му дава определени допълнителни права.
В разглеждания случай, всичките условия са безспорно изпълнени. Конкретните, безусловни и непротиворечиви уверения са залегнали в законовата норма на ЗБГ. Тези уверения произтичат от достоверен източник – закон, обнародван в Държавен вестник. Безспорно законовите разпоредби пораждат легитимно очакване в съзнанието на адресатите. И най-накрая законовите норми са от висок правен ранг, т.е. съобразени с правните норми.
Делото Мюлдер – практика на СЕО
Делото Mulder е интересен случай от практиката на СЕО, който може да бъде анализиран по аналогия с разглеждания случай. В този правен спор, Г-н Мюлдер подписва договор с нидерландския Фонд за земеделие, като се задължава да преустанови производството си за определен срок, в замяна на финансово обезщетение. Малко преди изтичането на срока, за който г-н Мюлдер се е задължил да не произвежда продукция, той подава искане за получаване на квота за производство на мляко. Квота обаче му е отказана, на основание на това, че той не е произвеждал мляко за миналия период. Важно е да се отбележи, че квотната система е приета след като г-н Мюлер е поел ангажимента да прекрати производството си.
При обжалването на отказа да получи квота, г-н Мюлер се позовава на правото си на оправданите правни очаквания и правна сигурност. В последвалото преюдициално запитване, СЕО приема, че г-н Мюлер е бил насърчен да участва в мярката и да поеме ангажимент да прекрати производството си. По този начин обаче той не е могъл да предполага, че това му действие може да има негативни последици за него в бъдеще. Напротив, предложената му мярка поражда в него оправдано очакване, че той по никакъв начин няма да бъде подчинен на бъдещи мерки, които могат негативно да му повлияят. Логичното решение на съда е, че изискването за предоставянето на квота, производителят да е произвеждал мляко за минал период, е невалидно!
И отново за българското гражданство за инвестиции по отменените норми на ЗБГ
Анализирайки европейската практика, според нас изводът е еднозначен. А именно, че отмяната на чл. 14а от ЗБГ нарушава оправданите правни очаквания на тези, които вече са изпълнили всички законови изисквания и очакват указът им за получаване на българско гражданство да бъде подписан от Президента. За точност трябва да кажем, че не би имало нарушение на правата, ако Президентът не издаде указ по каквато и да било причина. Но при прекратяване на административното производство поради отменената норма на ЗБГ, нарушаването на оправданите правни очаквания на кандидата за българско гражданство е очевидна.
При иск за вреди по ЗОДОВ, българският съд следва да се съобрази с принципа за правна сигурност, който е залегнал както в българското, така и в европейското законодателство.
Националните юрисдикции и Съдът са длъжни да гарантират пълното прилагане на правото на Съюза във всички държави членки, както и съдебната защита на правата, които правните субекти черпят от посоченото право.
СТАНОВИЩЕ 1/09 НА СЪДА / 08.03.2011г. – EU:C:2011:123
Върховният касационен съд (ВКС)
Практиката на ВКС недвусмислено сочи, че българските национални съдилища трябва да се съобразяват с принципа на правната сигурност и оправданите правни очаквания. Тези принципи са част, както от европейското, така и от българското право.
Що се отнася до принципа на пропорционалност, като един от общите принципи на правото на Европейския съюз, наред с принципите за забрана за дискриминация, за защита на оправданите правни очаквания, на добра администрация, за недопускане на неоснователно обогатяване и др. (те всички несъмнено са част от първичното право), има за цел предоставянето на права на частноправни субекти и съответно директен ефект, т.е. съставлява критерий за оценка на правомерността на поведението, както на органите на общността (Решение от 11.03.1987 г., Vandemoortele / Комисия, 27/85, EU:C:1987:120), така и на държавите членки, което задължава съда да прецени дали предприетите от държавния орган ограничителни мерки са в състояние да обезпечат постигането на преследваната с тях легитимна цел, но без да надхвърлят необходимото за нейното постигане (Решение от 24.09.2008 г., M / Омбудсман, T-412/05, EU:T:2008:397).
ВКС – РЕШЕНИЕ № 16 / 02.03.2021г.
Конституционният съд
Конституционният съд също се е произнасял в унисон с утвърдените практики за оправданите правни очаквания и принципът на правната сигурност.
В своята практика Конституционният съд последователно разгръща съдържанието на понятието за правова държава с оглед на формалния елемент – правна сигурност, както и произтичащите материалноправни изисквания. Всички те са обединени от идеята за върховенството на правото – универсалната и еднаква обвързваща сила на правото по отношение на всички правни субекти. Чл.4, ал.1 от Конституцията прогласява изрично правовата държава като основополагащ за конституционния и правен ред принцип.
РЕШЕНИЕ № 12, конституционно дело № 13/2015 г.
За всякакви въпроси по анализираните проблеми, можете да се свържете с нас.